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オーフス条約とは?

オーフス条約とは

オーフス条約の採択

 オーフス条約は,環境分野の市民参加条約である。正式名称を「環境問題における情報へのアクセス,意思決定への市民参加及び司法へのアクセスに関する条約」というが,デンマークのオーフス市で採択されたため,オーフス条約と呼ばれている。国連欧州経済委員会(UNECE)のイニシアティブにより1998年に採択され,2001年に発効した。2015年10月31日現在,イギリス,フランス等すべてのEU加盟国,旧東欧諸国等,47の国と地域(EU)が批准しているが,日本は批准していない。

※オーフス条約については、パンフレットを作成し、わかりやすく解説しています。
こちらからご覧ください(2015年11月1日版)。

オーフス条約(本文)へのリンク(いずれもUNECEのホームページより)

英語版
日本語訳
日本語版は,「オーフス条約を日本で実現するNGOネットワーク」が邦訳し,オーフス条約事務局により,日本語版として公開されているものである。

オーフス条約履行ガイド

 多くの市民・NGOがオーフス条約を知り,活用することができるよう,オーフス条約事務局では,簡易なパンフレットとオーフス条約履行ガイド(逐条解説)を発行している。オーフス条約履行ガイドは,2011年に改訂されたばかりである。グリーンアクセス・プロジェクトでは,パンフレットとガイドの邦訳を進めており,仮訳を公表している(随時改訂中)。

・『簡易版・条約ガイド』(Your Right to a Healthy Environment: A Simplified Guide to the Convention)(2006年12月)英語版
・『簡易版・条約ガイド』日本語版(グリーンアクセス・プロジェクト仮訳)
『オーフス条約履行ガイド』(Aarhus Convention Implementation Guide)(2011年)英語版
『オーフス条約履行ガイド』日本語版(グリーンアクセス・プロジェクト仮訳)

リオ宣言とオーフス条約

 1992年の地球サミットで採択されたリオ宣言第10原則(「環境と開発に関するリオデジャネイロ宣言」環境省資料)は,環境問題を解決するためには,あらゆる市民の参加が必要であると謳っている。オーフス条約は,この理念を具体化し,①環境情報へのアクセス権,②環境に関する政策決定への参加権,③司法へのアクセス権という3つの権利を,NGOも含めすべての市民に保障(グリーンアクセスの保障)することにより,環境権を実効的に保障することを目的とする。

 2010年には,オーフス3原則を基礎に,UNEPが「環境事項における情報アクセス,市民参加及び司法アクセスに係る国内立法の発展に関するガイドライン」(UNEPバリガイドライン,英語本文日本語訳)を策定しており,グリーンアクセスの保障は,グローバル・スタンダードになりつつあるといえる。
 2015年には,バリガイドラインをもとに作成された環境民主主義指標(EDI)により,70か国における評価が行われ,その結果果が公表された。環境民主主義指標は,アクセス・イニシアティブと世界資源研究所(WRI)が各国の協力者とともに開発したもので,データーベースは無料で開放されている(http://www.environmentaldemocracyindex.org/)。

オーフス条約1条

現在及び将来の世代のすべての人々が,健康と福利に適した環境のもとで生きる権利の保護に貢献するため,締約国は,この条約の規定にしたがって,環境問題における情報へのアクセス,意思決定における市民参加及び司法へのアクセスの権利を保障する。

オーフス条約とNGO

 オーフス条約では,NGOの役割が随所で強調されている。NGOには,不特定多数の人の環境利益を組織化し,また,自然の利益を代表して,適切に決定に反映させることが期待されている。EUの大規模な環境NGOは,環境保全のための実践活動を行うとともに,意見書の作成,議会でのロビーイング活動,訴訟等,事案に応じて多様な手段を選択し,政策形成に大いに寄与しているが,その実効性を担保しているのが,グリーンアクセスの保障である。

情報アクセス権

 条約の第1の柱は,環境情報の公開である。十分な情報がなければ意見の述べようもないから,情報公開請求権は参加の前提となる権利である。また,環境情報の積極的な収集・更新や市民にわかりやすい形での情報提供も重視されている。例えば生物多様性のように,そもそも十分な基礎データが欠けている場合には,データバンクの充実が不可欠である。
 日本でも,情報公開法が制定されてから10年以上が経過し,行政の説明責任(アカウンタビリティ),透明性の確保という考え方はずいぶん浸透した。しかし,企業活動情報や行政の意思形成過程情報は,不開示とされることも珍しくない。この点,オーフス条約では,行政だけではなく,環境に関わる一定の公益事業者(電力,鉄道等)にも,情報公開が義務付けられている。また,営業の秘密を理由に,企業の環境への排出情報を不開示としてはならないとされていることも大きな特徴である。東日本大震災後のエネルギー政策をめぐる議論からも明らかなように,行政および公共サービスの情報公開が徹底されることによってはじめて,市民・消費者の選択が可能になる。

政策決定への参加権

 第2の柱は,可能な限り早い段階からの市民参加である。具体的には,環境に重大な影響を及ぼす可能性のある行政立法,上位計画・プログラム,個別の許認可という3つの段階で,参加制度を構築することが必要とされている。
 近年,日本でも,政省令や各種計画の策定に際し,パブリックコメントが行われることが一般的となった。しかし,重要なのは,あらゆる選択肢が残されている段階で,十分な時間をかけて参加手続が実施され,市民意見が適切に検討・反映されるような仕組みとなっているかどうかである。そのためには,参加は市民の手続的権利であることが明確化されるべきであるが,日本では,例えば,環境アセスメントの際の意見提出は,情報収集のための参加であるというのが当初の立法者の考え方である。これに対し,オーフス条約やEUの環境アセスメント指令では,市民参加は権利として明文化されており,参加手続に重大な瑕疵があれば手続的権利の侵害として,その後の決定も違法となる。 また,日本では,工場の設置は基本的に届出制であり,その内容を公示し,広く市民の意見を聴く仕組みは設けられていない。そのため,近隣住民であっても,工場の情報を入手するのは必ずしも容易ではない。これに対し,EUでは,工場設置許可に際し,まず計画内容を公表したうえで,参加手続が実施されるから,この点は大きな違いである。

司法アクセス権

 第3の柱は,環境法違反の行為について裁判所に訴えることができるようにすることである(司法アクセスの保障)。情報公開や市民参加は身近であっても,訴訟の話は,ぴんと来ないと感じる向きも多いであろう。しかし,情報公開は参加の前提であり,訴訟は参加の実効性を確保する手段でもあるため,3つの権利は一体のものとして捉えられている。
 「司法アクセス権」という用語は,もともと「access to justice」という英語の翻訳であり,直訳すれば,「正義へのアクセス」という意味である。それゆえ,本来,訴訟だけではなく,オンブズマン,不服申立てなど,違法な行為を是正するためのさまざまな制度が視野に入れられている。また,安価で迅速な救済を受けるようにすることなど,実質的な正義の実現という視点が重視されている。 訴訟の権利が認められているからといって,それらの国に訴訟があふれているわけではない。手間とお金のかかる裁判は誰もができれば避けたいと思うものである。しかし,伝家の宝刀として訴権が保障されていることにより,市民意見が真摯に検討され,環境利益の適切な反映を担保しているのである。
これに対し,手続的な参加権や司法アクセス権が保障されていなければ,行政や事業者と同じテーブルにつくことは容易ではない。グリーンアクセスの保障を基礎とした協議が行われることにより,事業者にとっても,早い段階で論点が明確となり,予測可能性を確保でき,後の紛争による事業の遅延や手続の手戻りを避けることのできるメリットがある。一見逆説的であるが,むしろ司法アクセス権の保障が,紛争の未然防止と紛争コストの削減につながっているといえる。

条約の執行も,市民参加のもとで

 オーフス条約の履行確保については,遵守委員会(オーフス条約遵守委員会HP)が重要な役割を果たしている。その際,加盟国の条約違反については,NGOも含め,誰でもが遵守委員会に申し立てることができる。条約の制定過程から執行に至るまで,すべてのプロセスが一貫した市民参加の下に行われていることがオーフス条約の大きな特徴である。まさに,環境分野の市民参加条約といえよう。